کانون سردفتران و دفتریاران

يكشنبه, 01 بهمن 1396

 

آدرس كانال ما در تلگرام
@notary_ir

صفحه ما در اينستاگرام
notary.ir

صفحه ما در سايت آپارات

دریچه 2 / تأملی بر بخشنامه‌های ثبتی

تأملی بر بخشنامه‌های ثبتی
محمد زارعی[1]
به منظور حسن جریان اداره سیاسی جامعه، ضرورت وجود قانون بدیهی است؛ قانونی که مبدأ و منشأ آن مبتنی بر نیازهای جامعه و سیر تکامل به سوی جامعه نمونه است[2] که براساس اصل تفکیک قوا، [3] مسؤولیت آن برعهده قوه‌مقننه می‌باشد و از طریق مجلس شورای اسلامی اعمال می‌گردد. [4] بر‌این‌اساس اصل هفتاد و یکم قانون اساسی مقرر داشته که مجلس شورای اسلامی می‌تواند در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی، قانون وضع کند. بنابراین قانونگذاری و ایجاد حق و تکلیف فقط به موجب قانون امکان‌پذیر است. و صلاحیت تقنینی ذاتاً اختصاص به قوه‌مقننه دارد که باید تشریفات اختصاصی خود را طی کند و برای اطلاع عموم در روزنامه رسمی کشور[5] منتشر و مدت 15 روز از انتشار آن بگذرد [6] تا همگان از مفاد آن آگاه شوند. بنابراین تصویب آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، مصوبات، دستورالعمل‌ها و یا هر نام و عنوان دیگری که بتوان بر آن گذارد اولاً باید با مجوز قانون باشد ثانیاً مغایر متن و روح قانون نباشد.
این محدودیت‌ها موجب می‌گردد که حقوق مردم از دست‌اندازی سایر قوا محفوظ و مصون بماند. لذا اصل 138 ق.ا. مقامات مندرج در این اصل را فقط در چهار مورد؛
1ـ اجرای قوانین 2 ـ انجام وظایف 3 ـ تأمین اجرای قوانین 4 ـ تنظیم سازمان‌های اداری به وضع آیین‌نامه[7] یا بخشنامه[8] بپردازند. وضع این آیین‌نامه‌ها یا بخشنامه‌ها در صلاحیت و اختیار هیئت وزیران، وزیر مربوط یا کمیسیون و کار گروه مرکب از چند وزیر می‌باشد.
سؤالی که مطرح است این که ذکر موارد در اصل 138 ق.ا. حصری است یا تمثیلی؟ این سؤال از آنجا ناشی می‌گردد که برخی می‌پندارند که ذکر این موارد حصری است و سایر دستگاه‌ها و سازمان‌های مستقل حق صدور بخشنامه را ندارند. و برخی آن را تمثیلی دانسته و برای توجیه این اقدام به ضرورت ایجاد نظم و انضباط اداری متمسک می‌شوند[9] و برخی دیگر با تشابه وزیر در وزارتخانه و بالاترین مقام دستگاه اجرایی به این نتیجه می‌رسند که در دو قوه مقننه و قضائیه مقاماتی که در حکم وزیر می‌باشند قاعدتاً باید از اختیارات وزیر برخوردار باشند و منظور از وزیر همان رؤسای دستگاه‌ها می‌باشد.[10] این توجیه‌ها هر یک به جای خود صحیح است لیکن آیا می‌توان اختیارات مقامات مطرح در اصل 138 ق.ا. را به سایرین تسری داد؟ به نظر می‌رسد توسعه چنین اختیاراتی برخلاف قانون اساسی است. زیرا؛
1 ـ آیین‌نامه یا بخشنامه دولت جهت اطلاع و نظارت برای رئیس مجلس ارسال می‌گردد و در مورد سایر دستگاه‌ها چنین اتفاقی رخ نمی‌دهد.
2 ـ با توجه به تفسیر شورای نگهبان از اصول 170 و 173 قانون اساسی، امکان اعمال نظارت قضایی بر صدور آیین‌نامه و بخشنامه‌های سایر قوا وجود ندارد. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی شماره 160 چنین انشای رأی نمود؛ نظر به این‌که شورای محترم نگهبان در مقام اجرای اصل قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران موضوع تفسیر اصول آن قانون بنا به استفساریه ریاست محترم قوه‌قضائیه به شرح نظریه شماره 9387/3/83 مورخ 21/10/1383 حکم مقرر در اصل 170 قانون فوق‌الاشعار در باب رسیدگی به اعتراض اشخاص نسبت به مقررات دولتی را منحصراً ناظر به مصوبات قوه‌مجریه تفسیر نموده‌اند. بنابراین بخشنامه شماره 16917/34/1 مورخ 4/6/1381 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که در زمره سازمان‌های وابسته به قوه‌قضائیه قرار دارد و از اجزای قوه‌مجریه محسوب نمی‌شود قابل اعتراض و رسیدگی در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیست. [11]
3 ـ طبق بند یک ماده 255 قانون مالیات‌های مستقیم تهیه آیین‌نامه و بخشنامه‌های مربوط به اجرای این قانون در صلاحیت شورای عالی مالیاتی است. لذا مفاد این بند به گونه‌ای تدوین یافته است که گویی چنین اختیاراتی را به سازمان امور مالیاتی محول نموده است.
بنابراین آراء وحدت رویه طبق بند 2 ماده 66 ق.د.ا.ر.ک. ناشی از مجوز قانونگذار می‌باشد.
نکته دیگر این‌که: طبق ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری[12] اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیئت عمومی است. اگر استثنائات این قاعده کلی که در قسمت دوم ماده 20 آمده منظور نشود، آثار و تبعات آیین‌نامه و بخشنامه خلاف قانون بسی گسترده و زیان‌بار است. نگارنده مثال بسیار روشنی را در خصوص بخشنامه شماره 6307/34/1 مورخ 19/3/79 سازمان ثبت در مورد اخذ گواهی عدم خلاف اسناد اتومبیل بیان می‌دارد که پس از حدود سه سال و اندی برابر دادنامه شماره 196 مورخ 12/5/82 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردید که برخی همکاران به انفصال و یا سایر مجازات‌های انتظامی محکوم گردیدند. ایراد و اشکال اساسی، بر این محکومیت‌های انتظامی است. زیرا حیثیت، آبرو، شأن و شخصیت سردفتر یا دفتریار مورد سؤال قرار گرفته و اعاده حیثیت صرفاً قسمتی از جبران خسارت است.
نمونه دیگری که می‌توان به آن اشاره نمود آیین‌نامه اجرایی قانون موسوم به تجمیع عوارض است که در تبصره یک ماده 11 آیین‌نامه اجرایی برخلاف قانون موسوم به تجمیع عوارض برای تنظیم هر نوع سند (قطعی، شرطی، اجاره‌ای، رهنی، صلح، وکالتی و غیره) مالیات نقل وانتقال موضوع بند ”ح“ ماده ”ع“ قانون باید وصول و پرداخت می‌شد که برابر دادنامه‌های شماره 185، 186، 187 مورخ 2/5/84 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، اخذ مالیات نقل و انتقال به غیر در انتقال قطعی ابطال گردید. النهایه از زمان اجرای آیین‌نامه فوق‌الذکر تا ابطال آن حدود دو سال و اندی به درازا کشید که در طول این مدت، دفاتر اسناد رسمی طبق آیین‌نامه، برای انواع سند، مالیات اخذ می‌نمودند. آیا این، نمونه‌ای از تضییع حق‌الناس نیست؟ چگونه می‌توان متضررین از این آیین‌نامه را راضی و خشنود گردانید؟
نکته دیگری که حائز اهمیت است این که؛ طبق تبصره 8 الحاقی به قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 ق.ا. در خصوص مسؤولیت‌های رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب 1368 و اصلاحات بعدی که در جلسه مورخ 30/1/1388 به تصویب مجلس رسیده است، صلاحیت رئیس مجلس را درباره اعلام مغایرت مصوبات، آیین‌نامه‌های مقامات مذکور در اصل 85 و 138 ق.ا. برای دولت لازم‌الاتباع می‌داند. لذا در صورتی که رئیس مجلس مغایرت مصوبه‌ای را با متن و روح قانون اعلام نماید، مصوبه قابلیت اجرا ندارد.
نتیجه
صلاحیت صدور بخشنامه برای سایر مقامات مندرج در اصل 85 و 138 ق.ا. جداً محل تردید است و به نظر نمی‌رسد با توسل به اختیارات ضمنی بتوان چنین صلاحیتی را به این ارگان‌ها و نهادها واگذار نمود. زیرا ؛
اولاً صدور تصویب‌نامه یا بخشنامه، سهیم بودن سایر قوا در امر قانونگذاری است و از سوی دیگر، امکان خروج از اختیارات صادرکننده مصوبه یا بخشنامه می‌رود در حالی که ابزارهای نظارتی محدود و جریان رسیدگی طولانی است.
ثانیاً شیوه‌های جبران خسارت برای متضررین از صدور بخشنامه‌های غیرقانونی، مبهم و غیرقابل دسترسی است. لذا باید به تفسیر مضیق اصل 85 ق.ا. متوسل شد.
ثالثاً باید راهکاری اندیشیده شود تا اطلاع همگان از صدور این مصوبات و بخشنامه‌ها امکان‌پذیر گردد که به نظر می‌رسد بهترین شیوه، انتشار آن در روزنامه رسمی است.

[1]. سردفتر دفتر اسناد رسمی شماره 23 قم.
[2]. مقدمه قانون اساسی، زیر عنوان «شیوه حکومت در اسلام».
[3]. اصل 57 ق.ا.: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه‌مقننه، قوه‌مجریه و قوه‌قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند».
[4]. اصل 58 ق.ا.: «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‌شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعد می‌آید، برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ می‌گردد».
[5]. ماده 3 ق.م. : «انتشار قوانین باید در روزنامه رسمی به عمل آید».
[6]. ماده 2 ق.م. : «قوانین پانزده روز پس از انتشار در سراسر کشور لازم‌الاجرا است، مگر آن‌که در خود قانون ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد».
[7]. «آیین‌نامه» مقررات کلی نوعی است که توسط مقامات عالی اجرایی (هیئت دولت، وزیران و...) در اجرای قانون و یا در جهت تسهیل اجرای قانون وضع می‌شود. هاشمی، سیدمحمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، چ. اول، 1372، انتشارات دانشگاه شهید بهشتی، ج.2، ص. 428.
[8]. بخشنامه یا دستورالعمل به دستورات عمومی اطلاق می‌شود که وزیران (یا رؤسای دستگاه‌ها) خطاب به همکاران قلمرو مأموریت خود، در مقام تفسیر و بیان شیوه و اجرای قوانین و مقررات و یا به منظور حسن اجرا و تنظیم امور داخلی صادر می‌نمایند. همان، ص. 460.
[9]. مشهدی، مرتضی، بخشنامه‌های ثبتی و مقتضیات زمان، ماهنامه «کانون»، ش. 77، ص. 110.
[10]. همان، ص. 111.
[11]. ر.ک.: ضمیمه شماره 85، ماهنامه «کانون»، ص. 159.
[12] . ماده 20: «هرگاه در موارد مشابه آراء متناقض از شعب بدوی یا تجدیدنظر دیوان صادر شود رئیس کل مکلف است به محض اطلاع، موضوع را در هیئت عمومی دیوان مطرح نماید. برای تشکیل هیئت عمومی حضور حداقل سه چهارم رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر لازم است. رأی اکثریت هیئت عمومی در موضوعاتی که قطعی شده، بی‌اثر است ولی برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.